1.머리말

우리나라는 대형 인명 및 재산피해를 수반하는 화재사고가 발생한 경우에 화재리스크관리를 효과적으로 실행하기 위한 논의와 대책을 정책적으로 마련하여 왔다. 그동안 추진된 화재리스크관리의 대책은 화재 예방과 피해 축소 등과 같은 리스크통제대책(risk control)보다는 제3자에 대한 손해배상을 위한 의무보험제도 도입 등 리스크재무대책(risk financing)을 중심으로 이루어져 왔다. 대표적인 의무보험은 신체손해특약부화재보험(1973년 도입), 다중이용업소배상책임보험(2013), 재난배상책임보험(2017)이 있다.

그러나 최근 발생하는 화재사고에서 파악된 바와 같이 대형 화재 시에 화재발생 원인과 피해현황 파악과 분석, 피해자 손해배상이 이루어지고 나면 화재리스크관리의 인식 제고와 화재 예방대책은 획기적으로 진전되지 못하고 있는 상태이다.

화재리스크관리에서 손해보험회사의 기능과 역할은 매우 중요하다. 현재, 화재리스크관리 방법이 의무보험 중심의 정책구조라는 점을 감안하여 볼 때 손해보험회사는 리스크인수기능을 충분하게 할 필요가 있다. 또한 손해보험회사는 보험요율제도를 통하여 계약자의 화재예방, 손해축소 등의 리스크관리를 유도할 수 있다. 이 글은 향후 손해보험회사가 대형 화재사고의 재발을 억제하고 건물 소유자 또는 점유자의 리스크관리 인식에 대한 개선을 유도하기 위하여 다양한 보험요율제도를 운영할 필요가 있다고 판단하였다. 이를 위하여 화재리스크의 발생현황과 보험요율의 역할을 분석하고 화재 발생과 손실억제를 수반할 수 있는 보험요율제도의 운영과 관련된 제도의 도입을 제언하고자 한다.

1. 화재리스크의 현황 및 평가

가. 화재리스크

중국의 북경원인이 40만년 전 부터 사용하기 시작한 불(火)은 연소물질, 발화원, 산소가 모두 존재해야 발생한다. 불은 음식, 도구, 에너지 사용 등 인류문명의 발달에 엄청난 기여를 하였다. 그러나 불이 사용자가 의도하고 통제할 수 없는 상태로 발생하는 경우에는 사람이 사망 또는 부상하거나 건물이나 재화 등의 손괴가 일어나는 화재(火災)가 된다.

화재리스크는 화재가 발생한 경우에 손해를 입을 수 있는 가능성이라고 정의할 수 있다. 화재리스크는 건물이나 시설물에 대한 불의 3요소(연소물질, 산소, 발화원)의 상태와 소유자나 점유자의 리스크관리 능력에 따라 많은 영향을 받는다¹⁾.

¹⁾ 초기소화나 소화설비가 작동하지 못한 제천 스포츠센터(29명 사망), 밀양세종병원(51명 사망)과 달리 스프링클러가 적시에 작동한 연세세브란스병원은 인명피해가 발생하지 않았음

[그림 1] 화재리스크와 리스크관리의 관계

화재리스크로 인한 손해는 건물 등에 대한 재물손해, 제3자에 대한 배상책임손해와 같은 직접적인 손해와 더불어 영업이나 공장가동 중단에 따른 휴업손해와 같은 간접손해, 행정비용과 같은 기타비용 손해도 발생한다. 화재리스크의 손해는 건물용도별로 다르게 발생한다. 주택은 주로 건물과 가재 등의 동산에 대한 재물손해와 거주자의 인적손해가 발생하지만, 상업용건물이나 공장건물인 경우에는 재물손해와 배상책임손해, 휴업손해가 크게 발생한다.

나. 화재리스크 발생 및 관리효과

2016년 화재는 4만 3천건이 발생하였는데 2009년에 대비하여 매년 1.4% 감소하고 있다. 그러나 건물용도별로 보면 주택과 일반건물은 감소하지만 공장건물은 매년 1.4% 증가하고 있는 추세이다. 또한 사망 또는 부상자 수는 매년 2.6% 감소하고 있어 화재발생 건수보다 감소폭이 더 크다. 이에 비해 재산피해는 매년 2.3%씩 증가하고 있는데 일반과 공장건물의 손해가 증가하여 경제적 파급효과가 더 커지고 있는 상황이다.

이렇게 발생하는 화재는 건축물에 설치된 소화설비의 작동 여부에 따라 현저하게 차이가 발생한다. (舊)국민안전처의 조사에 따르면 2016년 실제 화재사고에서 소화설비가 유효하게 작동한 경우 화재 1건당 0.002명이 사망하지만 작동하지 않은 경우에는 0.035명이 사망하는 것으로 나타났다. 그리고 부상자는 소화설비가 작동한 경우 화재발생 1건당 0.084명이지만 작동하지 않은 경우에는 0.105명이었다. 또한 재산피해는 소화설비가 유효하게 작동한 경우 화재 1건당 1,400만원이었지만 소화설비가 작동하지 않은 경우 1건당 6.63억원으로 현저한 차이가 있었다.

3. 보험의 화재리스크 관리기능

가. 손해보상기능(리스크재무)

화재보험은 보험계약 체결의 매체인 보험상품(사업방법서, 보험약관, 보험료 및 책임준비금산출방법서)을 이용하여 화재리스크에 대한 손해보상 등 1차적인 기능(primary function)과 손해방지촉진 등의 2차적인 기능(secondary function) 수행한다. 화재보험의 손해방지기능은 보험약관(보상하는 손해와 자기부담금 조항)과 보험요율제도를 통해 이루어진다.

손해보험회사는 손해보상기능을 위해 화재리스크에 대한 다양한 보험을 운영하고 있다. 먼저 화재로 인한 재물손해와 기업휴지손해는 화재보험, 재산종합보험, 장기재물보험에서 인수하고 있다. 2016년 현재 화재리스크에 대한 재물손해의 보험료와 지급보험금은 각각 1조 1,604억원, 5,951억원으로 매년 증가하고 있다. 화재재산피해에 대한 지급보험금의 비율인 보험보상율(insurance coverage ratio)은 155%로 나타났으며 최근 들어 감소하는 추세이다.

또한 화재로 인한 제3자에 대한 손해배상책임은 의무보험제도로 인수하고 있다. 특수건물 소유자²⁾의 신체손해배상책임보험은 화재로 인하여 제3자가 사망 또는 부상 등의 신체손해와 재물손해에 대한 배상책임을 보상한다. 아울러 다중이용업소시설업자³⁾와 재난취약시설업자⁴⁾도 제3자에 대한 배상책임보험을 의무적으로 가입해야 한다.

2) 특수건물은「화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률」제2조 제3호에 정의되어 있으며 2016년 말 현재 39,153개이며 2015년 경과보험료는 675억 원임. 의무가입대상건물은 국․공유건물, 학원, 병원, 16층 이상 건물, 숙박업, 공연장, 방송, 학교, 공장, 대형판매장, 11층 이상 아파트, 목욕탕, 영화관, 철도, 사격장, 다중이용시설(게임제공업, 노래방, 휴게음식점, 일반음식점, 단란주점업, 유흥주점업)으로 일정한 규모를 초과한 경우에 해당함. 화재보험협회(2017),『특수건물 화재통계․안전점검 결과분석』, pp.217-218 3) 다중이용업소 범위는 휴게음식점영업, 제과점영업, 일반음식점영업, 단란주점영업(｢식품위생법 시행령｣ 제7조제8호에 따른 식품접객업), 유흥주점영업(｢식품위생법 시행령｣ 제7조제8호에 따른 식품접객업), 영화상영관, 비디오물감상실업, 비디오물소극장업, 학원, 목욕장업(찜질방), 게임제공업, PC방, 복합유통게임업, 노래연습장업 (｢음악산업진흥에 관한 법률｣ 제2조제13호), 산후조리업 (｢모자보건법｣ 제2조제12호), 고시원업 (구획된 실안에 학습시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업), 실내 권총사격장, 실내 골프 연습장업, 안마시술소, 전화방업․화상대화방업, 수면방업, 콜라텍업 총 22개 업종(시행령 제2조 및 시행규칙 제2조) 4) 1층 음식점, 숙박업소, 15층 이하 아파트, 주유소, 도서관, 과학관, 물류창고, 박물관, 미술관, 장례식장, 경륜장, 경정장, 장외매장(경륜, 경정) 국제회의시설, 지하상가, 여객자동차터미널, 전시시설, 경마장, 장외발매소(경마장) 등 19개 업종

나. 손해방지기능(리스크통제)

일반적으로 보험요율은 동일 리스크 집단(homogenous risk exposure)의 예측 평균손해액에 계약자별 변동손해액을 반영하여 산출된다. 보험요율의 변동성 부분은 계약자의 리스크 노출상황 및 관리정도에 따라 평균손해액을 보정하는 여러 가지 할인 및 할증요율로 반영하고 있다⁵⁾. 보험요율이 리스크통제기능을 수행하는 대표적인 것은 화재보험의 소화설비할인과 리스크관리와 연계한 개별요율제도이다.

5)

소화설비할인은 보험개발원의 소화설비규정에 따라 소화설비(소화기, 옥내외소화전, 스프링클러, 이산화탄소․할론․포소화설비, 소방펌프차, 자동화재속보 및 경보설비)를 설치한 계약자에게 화재보험협회의 심사를 거쳐 설비별 소정의 할인율을 적용한다. 소화설비의 최대 할인율 적용폭은 설비별 합산하여 최대 60%로 제한을 두고 있다. 2016년 현재 2,040건의 건물이 소화설비 할인을 받고 있는데 특수건물이 대부분이다. 소화설비할인 신청건수 대비 할인적용 건수는 6% 이내로 나타났다.

계약자의 리스크관리 상황과 연계한 보험료율제도는 화재보험에서 제한적으로 운영하고 있다. 손해보험회사는 화재보험의 공장물건 중 보험가입금액 20억 원 이상인 계약자에 대해 보험료를 최대 25% 할인하는 우량할인요율제도를 운영하고 있다. 우량할인율을 결정하는 평가요소는 과거 5년간 평균 순손해율(손해액/경과순보험료)이 68% 미만인 경우 화재발생 가능성, 화재발생 방지 및 피해경감 장치 설치 여부 등 관리실태, 5년간 사고발생 빈도 등이다. 제3자에 대한 배상책임보험은 화재보험의 특수건물에서 건물소유주나 사업자의 화재 리스크관리 상황과 연계하여 특수건물 할인율⁶⁾을 차등적용하고 있다. 차등적용은 화재보험협회가 화재위험도를 매년 평가한 결과에 기초하고 하고 있다. 다중이용시설배상책임보험은 법 제21조에 의하여 소방서에서 안전관리업무 이행실태를 평가하고, 그 결과가 우수한 경우 출입구에 부착해야 하며, 보험회사는 동 평가결과에 기초하여 보험료를 계약자로 차등⁷⁾ 할 수 있도록 되어 있으나 아직 운영되지 못하고 있다(동법 시행령 제9조의 3).

6) 특수건물할인율은 아파트 등 주택물건 30%, 사무실 등 일반물건 최대 30%, 공장물건 25%임 7) 손해보험회사는 화재발생 빈도, 영업장 면적, 법령위반여부, 안전관리 우수업소 여부를 반영하여 보험료를 차등할 수 있음.

4. 보험요율 연계방안

가. 소화설비 할인제도 개선

화재사고에서 소화설비는 초기발견, 초기소화를 통해 인명 및 재산피해를 경감할 수 있다. 이러한 점을 반영하여 화재보험은 소화설비할인을 최대 60%까지 제공한다. 그러나 실제 화재사고 시에 소화설비가 유효하게 작동하지 못한 경우를 사전에 방지하기 위하여 소화설비할인을 화재 시 실제 작동여부와 연계하여 운영하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이러한 논거는 다음과 같다. 먼저, 특수건물의 소화설비의 양호여부를 화재보험협회가 평가한 결과에 따르면 설비별 양호율이 79%에서 98% 내에 있는 것으로 나타났다⁸⁾. 둘째, 특수건물의 화재사고 시 소화설비의 작동여부와 재산피해 차이를 보면 현저한 차이가 있는 것으로 나타났다(<표 9> 참조).

8) 화재보험협회(2017), 『특수건물 화재통계․안전점검 결과분석』, pp.139-149

따라서 소화설비할인 적용방법을 요율적용규정(rating rule)에서 소화설비할인특약(fire fighting equipment endorsement)으로 변경할 필요가 있다. 소화설비할인특약은 보험기간 종료 시점에 화재사고가 없었거나 화재 시 정상적으로 작동했으면 약정한 보험료를 할인하여 주고, 보험금은 사고 시에 작동하지 않은 경우에 증가된 손해액만큼을 차감하여 지급한다는 조항을 명문화하여 소화설비의 작동을 유인할 필요가 있다. 일본 손해보험회사는 소화설비 할인을 적용하는 경우에 소화설비의 실질적인 작동을 유도하기 위하여 소화설비 할인율 적용 시에 설비 자체의 성능과 더불어 유지관리 등을 평가하고 있다⁹⁾.

9) AIG손보사는 홈프로텍트보험에서 옥내소화전, 자동화재탐지설비, 스프링클러가 장치된 경우 연간점검 횟수, 주야간 소방요원의 상주여부 등 기준을 충족한 경우에 보험료를 할인하고 있음(https://www.kasai-hoken.info/info/discount.html(2018.1.12)

나. 성과요율제도 운영 확대

현재 화재리스크를 담보하는 보험에서 계약자의 화재리스크관리 상황과 연계한 보험요율제도를 마련하여 대규모 건물이나 시설물에 확대, 적용할 필요가 있다. 화재보험의 경우 보험가입금액 20억원 이상인 공장물건에 한정하여 우량할인제도를 운영하고 있다. 우량할인율제도는 리스크관리 실태(1,500점)와 연계한 예정요율과 손해율에 의한 경험요율(1,000점)을 병행하여 운영하고 있기 때문에 계약자의 리스크관리 촉진에 효과적인 제도이다. 향후 우량할인율을 대규모 공동주택, 일반물건 등으로 확대하여 적용할 할 필요가 있다.

우리나라와 달리 일본과 미국의 손해보험회사들은 다양한 성과요율제도를 운영하고 있다. 일본은 보험업법규 등에서 강제화되어 있지 아니하고 손해보험회사가 자율적으로 운영한다. 일신화재해상보험은 맨션소유자가 주택화재보험에 가입하는 경우 맨션 안전관리 적정화 진단서비스를 받아 평가등급이 우수하면 보험료를 할인해주고 있고¹⁰⁾, 손보재팬은 부보물건의 건설상황(construction), 연소하중(fire load), 방화설비(protection), 방화관리체제(management), 과거 손해율과 이재경력(loss history)에 따라 보험료를 차등하고 있다¹¹⁾ 미국은 대부분의 주가 보험법에 기업성보험(commercial lines)에 대해 리스크관리 상황과 연계한 할인할증제도를 운영하도록 규정하고 있어 상업용 건물의 보험계약을 인수할 때 강제적으로 적용해야 한다¹²⁾.

10) http://mmoh.jp/mansion-kasaihoken.html(2018.1.12) 11) http://www.bousai.go.jp/kyoiku/kigyou/keizoku/keizoku07/10_shiryo05.pdf(2018.1.12) 12) 이기형(2017),“기업 리스크관리 활성화를 위한 ERM규격화 및 보험연계 방안”,『리스크관리연구』제28권 제3호 (2017. 9), pp. 67-68

다. 리스크관리 인식 개선

최근 대형 화재사고에서 확인된 바와 같이 보험계약자들이 화재 리스크관리를 실행하는 것이 경제적이고 합리적이라는 것을 인식하는 것이 절실히 필요한 상황이다. 이러한 인식변화는 일시에 일어나지 않기 때문에 일상생활 속에 의사결정요인의 하나로 인식되도록 다양한 제도의 도입을 검토해야 한다.

이를 위한 방안으로 첫째, 국가가 전사적 리스크관리 표준규격(enterprise risk man-agement standard)을 제정하여 공표할 필요가 있다¹³⁾. 이렇게 되는 경우 경제주체들은 리스크관리 규격에 따라 리스크관리를 수행할 수 있기 때문에 리스크 발생에 따른 사회적 비용 최소화에 기여할 수 있다. 리스크관리 표준규격의 제정은 국제표준기구(ISO 31000 Risk Management-principles and guidelines, 31010 Risk Management- Risk assessment Techniques, Guide 73 Risk Management-Vocabulary, 2009)를 참고하면 된다¹⁴⁾.

13) 이기형(2017),“기업 리스크관리 활성화를 위한 ERM규격화 및 보험연계 방안”, 『리스크관리연구』, 제28권 제3호 (2017. 9), pp. 43~79 14) 이에 기초하여 도입한 국가는 일본(JISQ 31000,2010), 호주/뉴질랜드(AS/NZS 31000, 2009), 오스트리아 ONR 49000-49003, 2014) 등이 있음.

둘째, 보험계약을 체결할 때 보험회사의 질문서에 대한 계약자의 성실한 답변의무와 안전관리 준수 의무제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 현재 보험자의 질문사항에 대한 답변 의무와 관련하여 국내 보험계약법은 계약체결 시에 서문으로 질문한 사항에 대해 중요한 사항으로 추정하는 것으로 규정(상법 제651조의 2 서문질문의 효력)하고 있다. 이에 비해 프랑스(1989년), 독일(2007년), 일본(2008년)은 보험회사가 질문한 사항에 대하여 성실하게 고지하도록 되어 있다. 또한 중국보험법 제51조(피보험자의 안전규정의 준수) 피보험자는 소방, 안전, 생산과정 및 노동자 보호 등에 관한 국가의 규정을 준수하고 보험의 목적물의 안전을 확보해야 하도록 되어 있다.

셋째, 건물별 방화인증제도를 도입하여 부착하는 방안이다. 동제도가 도입되는 경우 건물이용자는 건물의 방화관리상황을 인식하고 출입하기 때문에 방재에 기초한 시장규율이 작동되는 장점이 있다. 일본 동경도의 경우“우량 방화대상물 인증 표시제도”를 도입하여 운영하고 있다. 이는 건물단위로 방화시설 등을 평가하여 우량한 것으로 인정되는 경우에 인증표시를 부착할 자격을 제공하고 해당 건물의 출입구에 부착한다. 그리고 다시 재평가하여 탈락되는 경우에는 부착하지 못하도록 규정하고 있으며 이 모든 내용을 소방청 홈페이지에서 실시간으로 공표하고 있다.

라. 리스크컨설팅 제공

화재리스크에 대한 재물보험은 계약자들이 보험가입 니즈에 따라 전부보험 또는 일부보험을 가입하고 있기 때문에 보험회사의 리스크 컨설팅 수요가 적다. 그러나 제3자 배상책임손해담보의 경우에는 법률상 보상한도액이 1인당으로 한정되어 있어 보상한도액보다 더 큰 손해 배상청구가 이루어질 경우, 계약자의 리스크관리가 충분하지 못할 가능성이 있으므로 보험가입 시 컨설팅이 필요하다고 판단된다. 손해보험회사는 화재리스크를 인수할 때 재물손해와 배상책임손해를 포괄하여 적정한 보험금액 설정, 손해경감 등에 대한 리스크관리 컨설팅 제공을 검토할 필요가 있다. 일본 MS&AD Insurance Group의 경우 리스크관리 국가 규격(JISQ 31000,2010)에 따른 리스크관리 절차와 개념을 작성하여 계약자 등이 참조할 수 있도록 제공하고 있으며, 아이오이 닛세이동화손해보험회사는 기업재산포괄보험을 인수하면서 계약자의 리스크관리상황에 기초한 할인율(최대 40% 할인)을 평가하면서 사고예방 및 손실축소 등 리스크관리 컨설팅을 병행하여 제공하고 있다.