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「환경오염피해 배상책임 및 피해구제에관한 법률」의 시행 의미와 영향

글 지연구 보험개발원 정책보험팀장

1. 도입배경


2012년 9월 발생한 구미 불산 누출사고를 포함하여 환경오염사고 건수는 지속적으로 늘어나고 있으며('04년 45건→'12년 92건), 특히 화학사고는 최근 급격히 증가(′12년 9건→′13년 87건)함으로써 국민불안이 크게 가중되는 상황이었다. 또한 환경오염사고 발생시 피해자의 쟁송고통, 사고기업 도산, 국민세금의 투입 등으로 이어지는 환경오염사고의 악순환 고리를 차단할 필요가 있었다. 환경오염피해자는 환경오염의 특성상 피해의 입증이 어렵고, 고액의 소송비용, 소송의 장기화 등으로 소송포기 및 피해를 감수해야 했고, 사고기업은 피해비용을 감당하지 못해 파산하거나 기업이미지 실추, 브랜드 가치하락 등 막대한 손실을 초래 하고, 구미 불산 누출사고로 554억원의 국고를 투입했던 사례와 같이 국가는 피해복구를 위한 막대한 국민 세금을 투입해야 했다.

국민안전을 위협하는 환경오염사고 빈발로 사회적 불안감이 증대되고 있지만, 실효적 구제장치는 매우 미흡한 실정이었다. 이에 18대 대선공약으로 환경오염피해에 대한 실효적 구제제도의 구축과 국정과제로서 환경오염피해 배상제도 및 보험제도의 법제화가 채택되면서 범정부 과제로서 환경책임보험 도입이 추진되었다. 결국, 지난 2014년 12월 환경오염사고 발생시 피해자를 신속히 구제하고 기업의 지속가능한 경영을 확보할 수 있도록 「환경오염피해 배상책임 및 피해구제에 관한 법률」(이하″환경피해구제법″)이 국회 본회의 에서 만장일치로 통과되었다.

2. 법령의 주요내용


가. 가해자 무과실책임 부과 및 배상책임한도 설정
동법에 의한 사업자(시설에 대한 사실적 지배관계에 있는 시설의 소유자, 설치자 또는 운영자)는 시설의 설치·운영으로 인하여 발생되는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 소음·진동, 그 밖에 원인으로 인하여 다른 사람의 생명·신체(정신적 피해를 포함) 및 재산에 피해가 발생된 경우 해당시설의 사업자가 그 피해를 배상하여야 한다고 규정함으로써 특별한 면책사유가 없는 한 그 피해를 해당시설의 사업자가 과 실여부를 불문하고 배상(제6~7조)하도록 하고 있다.

아울러 기업의 지속경영을 보장하기 위해 사업자의 최고 배상책임한도는 2천억원1)으로 설정하되 시설규 모 등을 감안하여 최고 배상책임한도 금액은 시행령으로 정하도록 위임하고 있다. 2015년 7월 입법예고된 시행령은 시설규모 및 위해도에 따라 가군(고위험군)/나군(중위험군)/다군(저위험군)으로 구분하고, 배상책 임한도를 각각 2천억원/1천억원/500억원으로 세분화하고 있다.

1) 사업자의 고의 또는 중대한 과실 등의 경우 배상책임한도를 적용하지 않음


나. 책임대상 시설 및 피해배상 범위
동법에 의한 책임대상시설은 유해화학물질 취급시설, 대기·수질·폐기물·토양·소음진동 등 오염유 발시설(허가·신고대상이 아닌 시설 제외)을 포함(<표1> 참조)하고, 피해배상 범위를 제3자에 대한 인적· 물적 피해(자연환경훼손 제외)로 정하고 있다.

<표 1> 환경피해구제법 적용대상시설
제3조(적용대상) 이 법의 적용대상이 되는 시설은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
  • 1. 「대기환경보전법」 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시설
  • 2 . 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호ㆍ제11호에 따른 폐수배출시설 또는 폐수무방류배출시
  • 3. 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설로서 같은 법 제25조제3항에 따라 폐기물처리업자가 설치한 시설 및 같은 법 제29조제2항에 따른 승인 또는 신고대상 시설
  • 4. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제16호에 따른 건설폐기물 처리시설(같은 법 제13조의2제2항에 따른 임시보관장소를 포함한다)
  • 5. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 배출시설로서 같은 법 제11조에 따른 허가 또는 신고 대상 시설
  • 6. 「토양환경보전법」 제2조제3호에 따른 토양오염관리대상시설
  • 7. 「화학물질관리법」 제2조제11호에 따른 취급시설로서 같은 법 제27조에 따른 유해화학물질 영업을 하는 자 및 같은 법 제41조에 따른 위해관리계획서를 제출하여야 하는 자의 취급시설
  • 8. 「소음·진동관리법」 제2조제3호에 따른 소음·진동배출시설
  • 9. 「잔류성유기오염물질 관리법」 제2조제2호에 따른 배출시설
  • 10. 「해양환경관리법」 제2조제17호에 따른 해양시설 중 대통령령으로 정하는 시설
  • 11. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설


다. 피해자 입증부담 경감
동법은 오염유발시설 설치·운영과 피해발생 간에 상당한 개연성이 있는 경우 인과관계를 추정하는 대 법원 판례를 입법화하였다. 즉, 해당 책임대상시설이 환경오염피해 발생의 원인을 제공한 것으로 볼 만한 상당한 개연성이 있는 때에는 그 시설로 인하여 환경오염피해가 발생한 것으로 추정한다. 상당한 개연성이 있는지의 여부는 시설의 가동과정, 사용된 설비, 투입되거나 배출된 물질의 종류와 농도, 기상조건, 피해발 생의 시간과 장소, 피해의 양상과 그 밖에 피해발생에 영향을 준 사정 등을 고려하여 판단한다. 다만, 환경오염 피해가 다른 원인으로 인하여 발생하였거나, 사업자가 대통령령으로 정하는 환경오염피해 발생의 원인과 관 련된 환경·안전 관계법령 및 인허가조건을 모두 준수하고 환경오염피해를 예방하기 위하여 노력하는 등 제4 조제3항에 따른 사업자의 책무를 다하였다는 사실을 증명하는 경우에는 앞의 인과관계 추정은 배제된다.

라. 피해입증에 필요한 시설 설치·운영 관련 정보 청구 및 열람권 부여
동법은 피해배상청구권의 성립과 그 범위를 확정하기 위하여 필요한 경우 피해자는 해당 시설의 사업자 에게 인과관계 추정을 위한 상당한 개연성이 있는지 여부와 관련한 정보의 제공 또는 열람을 청구할 수 있 다. 이 법에 따른 피해배상 청구를 받은 사업자는 피해자에 대한 피해배상이나 다른 사업자에 대한 구상권 의 범위를 확정하기 위하여 다른 사업자에게 상당한 개연성이 있는지 여부와 관련한 정보의 제공 또는 열람 을 청구할 수 있다. 만약 영업상 비밀 등을 이유로 정보 제공 또는 열람이 거부된 경우에는 환경부장관에게 정보제공 또는 열람 명령을 신청할 수 있고, 동 신청을 받은 환경부장관은 환경오염피해구제정책위원회의 심의를 거쳐 정보 제공 또는 열람 명령 여부를 결정하고, 그 결정에 따라 해당 사업자에게 정보제공을 하도 록 하거나 열람하도록 명할 수 있도록 하고 있다.

마. 환경오염피해보험 가입
동법에 의한 보험가입의무 대상시설은 유해화학물질 취급시설, 특정 대기·수질 유해물질 배출시설, 지정폐기물 처리시설, 특정토양오염관리대상시설, 기타 대통령령에서 정한 시설로 정하고 있다.(<표 2> 참조

<표 2> 환경피해구제법 보험가입의무 대상시설
제17조(환경책임보험의 가입 의무 등) ① 다음 각 호의 시설을 설치·운영하는 사업자는 환경책임보험에 가입 하여야 한다.
  • 1. 제3조제1호에 따른 시설로서 특정대기유해물질을 배출하는 시설
  • 2. 제3조제2호에 따른 시설로서 특정수질유해물질을 배출하는 시설
  • 3. 제3조제3호에 따른 시설로서 지정폐기물 처리시설
  • 4. 제3조제6호에 따른 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  • 5. 제3조제7호에 따른 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  • 6. 제3조제10호에 해당하는 시설
  • 7. 그 밖에 환경오염피해를 유발할 위험성이 높은 시설로서 대통령령으로 정하는 시설

동법에 의한 보험가입의무 대상시설은 시설의 위험도를 고려하여 규모 등을 고려, 환경피해구제법 시행 령에서 정한 최저 보장금액 이상으로 보험에 가입하여야 한다.

바. 환경오염피해구제계정 설치
동법은 오염원인자 부담원칙을 구현할 수 있도록 무과실책임과 인과관계추정 법리를 실체규정으로 체계화하여 피해자의 입증부담을 완화하고, 환경오염 위험성이 높은 시설은 환경책임보험에 가입해 배상책임 이행을 위한 재무적 수단을 확보하도록 하는 한편, 환경오염피해가 발생하였음에도 가해자를 알 수 없거나 가해자의 책임범위 초과 또는 무능력인 경우 국가가 구제기금을 통하여 고통을 겪는 피해국민에게 보상함 으로써 보험과 구제기금이 피해구제의 사각지대를 해소하는 실효적인 역할을 수행하도록 고안되었다. 즉 배상책임이 성립되는 피해 영역에서는 보험에서 구제받도록 하고, 배상책임이 성립되지 않는 피해에 대하 여는 국가가 피해자를 구제하는 2-Track 방식을 적용하고 있다.

즉, 동법에 따라 환경부장관은 환경오염피해의 원인을 제공한 자를 알 수 없거나 그 존부(存否)가 분명하 지 아니하거나 무자력인 경우, 시설의 배상책임한도를 초과한 경우로서 피해자가 환경오염피해의 전부 또 는 일부를 배상받지 못하는 경우에는 피해자 또는 그 유족에게 환경오염피해의 구제를 위한 급여를 지급할 수 있도록 규정하고 있다.

3. 법령 시행의 의미와 영향


1)원인자 책임배상 2)신속한 피해구제 3)기업의 지속
①적용대상시설·범위명확화 ①인과관계 추정 ①배상책임한도 (무한책임→유한책임)
②무과실 책임(위험책임) ②정보청구권 도입 ②환경책임보험 가입
③사업자의 책무 ③구제급여 지급 ③소기업 보험료 지원
④환경오염사고 신고의무 ④취약계층 소송지원 ④사업장 리스크 평가 지원

사업자의 자율적인 환경관리역량 강화
환경오염피해 감축

가. 사업자
환경오염사고 유발가능성이 높은 시설을 설치·운영하는 사업자에게 환경책임보험에 가입하게 함으로 써 거대 환경오염사고 발생시 피해자에게 신속하게 배상하고, 사고기업도 지속가능한 경영을 도모할 수 있 도록 동 법률이 도입되었다. 기업측면에서 환경책임보험은 당장의 보험료 부담이 존재하지만, 동시에 보험 가입을 통해 예측하지 못한 환경오염사고로부터 기업을 보호하는 등 기업활동의 불확실성을 저감시켜 안정 적인 경영에 기여할 것으로 보인다. 아울러 환경책임보험이 도입되면, 사업자는 환경안전시설 투자 및 안전 관리를 통해 보험료 절감 등을 위해 노력할 것이며, 궁극적으로 환경안전사회 구축의 모멘텀이 될 것으로 보인다.

나. 피해자
환경오염사고가 발생하면 피해자가 힘들게 피해사실을 스스로 입증해 가해기업에게 배상을 청구하였더 라도 가해기업이 재무이행능력을 확보하고 있지 못한 경우에는 피해배상을 받기 곤란할 수밖에 없다. 특히 거대 환경오염사고가 발생하는 경우 피해배상액이 수천억원에 달하여 사고기업 스스로 해결하기에는 재정 적으로 곤란해질 수 있다. 환경오염사고가 발생할 경우 피해자는 단순히 가해자에게만 직접배상을 청구하 는 것이 아니라 보험회사를 상대로 보험금 지급을 청구할 수도 있기 때문에 보상수단의 다변화라는 장점이 존재한다.

또한 피해자는 가해기업 인근주민뿐만 아니라 산업단지에 밀집되어 있는 상황을 고려할 때 기업도 언제 든지 환경오염의 피해자가 될 수 있다. 구미 불산 사고의 경우에도 총 피해액의 33%가 사고기업 인근에 입 주한 기업의 피해였다.

다. 정부
환경책임보험은 기업이 감당하지 못하는 대규모 사고가 발생했을 때 결국 그 뒷수습을 책임져야 하는 정 부 입장에서도 환영할 만한 제도이다. 정부는 환경오염사고로 피해자가 발생하는 경우 국민의 세금을 통하 여 피해자를 지원하는 역할을 해왔다. 환경오염사고에 따른 돌발적인 예산 및 행정력 전용 부담을 감소할 수 있으므로 보다 안정적이고 효율적인 재정운영이 가능해진다.

환경오염사고로부터 피해를 입은 국민을 정부가 지원하는 것은 당연하나, 정부는 그 이전에 환경오염사 고의 발생을 줄이는 노력을 수행할 필요가 있었다. 기업의 환경위험도평가에 따라 보험료 수준이 결정되므 로 환경책임보험 가입기업은 보험료 부담을 줄이기 위해 자발적으로 사전예방에 노력을 기울이게 된다. 환경책임보험을 통한 사회전체의 위험이 저감됨으로써 국민은 보다 안전한 사회에서 삶을 살아갈 수 있 게 된다.

4. 보험산업의 기회와 대응


가. 기회
환경책임보험이 법률에 의한 의무보험제도인 만큼 새로운 배상책임보험시장이 열린다는 것이다. 일부 사업장에서 패키지보험 또는 영업배상책임보험에 환경오염배상책임 특약을 붙여 가입하고 있었으나, 이는 소수 기업에 한정된 것이었다. 환경책임보험이 아직까지 우리나라에 정착하지 못한 이유는 정부의 정책적 지원이 제도 성패의 결정적 변수로 작용하기 때문이다. 단순히 시장의 자율성에만 의존해 환경책임보험제 도를 도입하기에는 여러 가지 난항이 있다.

우선, 모든 보험계약은 충분한 보험가입자 확보라는 ″대수(大數)의 법칙″이 지켜져야 한다. 보험가입자가 충분하지 않은 경우 예측의 불확실성이 커짐에 따라 보험회사는 지급여력을 확보하기 위하여 충분성이라는 보험요율산출원칙을 반영하여 높은 보험료가 적용될 가능성이 높다. 또한 보험가입자가 가지는 위험수준 을 보험회사가 완벽히 알아내는 것이 어렵기 때문에 역선택의 문제가 존재한다. 그러나 환경피해구제법의 제정 및 시행으로 인하여 1만여 개의 사업장이 동 보험에 의무적으로 가입될 것이므로 환경책임보험시장이 보험기술적으로 성립될 수 있는 여건이 갖춰졌다. 새로운 손해보험시장이 생성된 것이다.

나. 대응
환경피해구제법의 도입으로 보험회사는 급격하고 우연한 사고뿐만 아니라 점진적인 위험까지 인수해야 하는 상황에 직면해 있다. 점진적인 위험에 대하여 인수가 불가능한 것은 아니나, 이를 위해서는 충분한 사전조사가 필요하다. 적어도 보험회사가 인수하는 사업장에 환경오염이 존재하지 않는다는 전제가 필요하다. 환경오염이 존재하지 않았던 사업장에서 환경오염피해가 발생하였다면, 그것이 급진적 또는 점진적인 사고에 관계없이 보험계약 인수 후 발생한 사고이기 때문에 보장이 가능하다. 아울러 보험사는 환경오염위험에 대한 평가 및 인수기술이 필요하다. 의무보험으로 운영되므로 가입거절을 할 수는 없으나, 고위험 사업장을 골라내고, 사업장에 대한 환경오염위험을 평가하여 적절한 보험료 부과가 가능하도록 평가 Tool을 세밀하게 운영할 필요가 있다.


참고1

환경오염피해 배상책임 개념도

배상책임한도
(최대 2천억원)

보장계약 금액
(300억∼50억)

 구제계정(국가) - 배상책임한도 초과
- 원인자 불명/부존재/무자력 피해구제
배상책임한도(사업자) - 사업자가 배상책임한도까지 자력 또는
임의보험을 통해 피해자에게 배상
환경책임보험(보험사) - 사업자가 가입한 환경책임보험을 통해
보험사와 사업자가 약정한 보장계약 금액까지 보험사가 피해자에게 배상

참고2

적용대상 및 환경책임보험 가입대상 시설 현황('13년 기준)
구분 적용대상 시설(안) 보험 의무가입 대상 시설(안)
종류 시설수 종류 시설수
계 253,460   13,224
1.대기 대기오염물질 배출시설 48,615 대기1종 및 특정 대기유해물질 배출시설 4,664
2.수질 폐수 배출시설 및 폐수무방류 배출시설 49,201 수질1종 및 특정 수질유해물질 배출시설 5,618
3.폐기물 폐기물 처리시설 4,608 지정폐기물 처리시설 760
4.건설폐기물 건설폐기물 처리시설 1,908 -  
5.가축분뇨 가축분뇨 배출시설 75,697 -  
6.토양 토양오염관리대상시설 22,868+α* 대통령령으로 정하는 시설
- 송유관시설, 위해관리계획서 제출대상, 저장용량
1천㎘이상 석유류 저장시설		 556
7.유해화학물질 유해화학물질 영업자 및 위해관리계획서
제출 대상 유해화학물질 취급시설		 6,889+α* 대통령령으로 정하는 시설
- 위해관리계획서 제출대상 시설		 1,206
8.소음진동 소음·진동 배출시설 43,254 -  
9.잔류성
유기오염물질		 잔류성유기오염물질 배출시설
- 대기·수질·폐기물과 중복		   -  
10.해양 대통령령으로 정하는 해양시설
-기름·오염물질·폐기물 저장시설		 420 법 적용대상 시설과 동일 420
*「토양환경보전법」에 따른 신고대상이 아닌 토양시설, 「화학물질관리법」에 따른 ′15년 신규 허가대상 시설수 파악 중